习近平总书记指出:“用中长期规划指导经济社会发展,是我们党治国理政的一种重要方式。”从制度形成过程看,中国特色社会主义法治是注重科学合理规划的建构型法治。早在制定“七五”计划时,我国就对“社会主义民主和法制”以专章形式作出部署。近年来,《法治中国建设规划(2020—2025年)》《法治政府建设实施纲要(2021—2025年)》《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》等事关法治建设全局的重要规划密集出台。一些省、自治区、直辖市也结合自身特点,制定发布地方法治发展规划。各类法治发展规划逐渐形成一个领域宽广、内涵丰富、层次分明的有机体系。通过制定实施规划,对法治中国建设进行系统性谋划、整体性推进,已成为中国特色社会主义法治道路的一个鲜明实践特色,这也是全面依法治国能够取得历史性成就、发生历史性变革的重要原因之一。这一实践特色与我国的现代化道路有着紧密联系,反映了我国法治发展的内在逻辑。
西方国家的法治化,经过数百年的内生演化,在大量实践中完成法治规则的提炼和整合,充满利益博弈和动荡反复,逐步形成相对稳定的秩序,政府对法治的推动作用较小。中国有着不同的国情条件,不可能照搬西方的法治发展模式。在实现现代化的过程中,后发国家需要在短时间内快速完成现代化任务,需要处理好城乡、区域间发展不平衡不充分问题,需要应对深度交错的不同领域的现代化要求。这一系列因素意味着,中国的法治化不能单纯依靠内生演化,而需要由强有力的领导力量来推动和引导,较快完成法治化进程。习近平总书记指出:“我们要在短短几十年时间内在十三亿多人口的大国实现社会主义现代化,就必须自上而下、自下而上双向互动地推进法治化”。这种双向互动,有赖适当的机制来凝聚共识、明确目标、调配资源。在长期实践中,我们党领导人民创造性地探索出了以法治发展规划引领法治建设这一具有中国特色的科学方案。
规划的突出功能在于适时而理性地将社会中相关的人力、物力、财力等资源,以事先安排或分配的方式集中到预设的时间和空间内,通过自上而下和自下而上相结合的方式,推动实现目标。以规划引领法治建设,实际上是一种目标导向。在绝大多数公共治理领域,面对复杂的需求和有限的资源,都需要依赖整体性的认知,对目标任务、议程措施等进行顶层设计,因此规划成为一种客观需要。改革开放以来,社会主义市场经济体制的建立对法治建设提出了迫切要求。我们党深入把握实践发展的客观需要,统揽全局、协调各方,在法治建设方面科学制定规划,实现顶层设计和基层实践相结合,并整合各方面的资源和力量推进规划实施,保障法治建设方向正确、目标科学、步伐坚实、成果稳固。改革开放以来特别是党的十八大以来,我国在较短时间内实现法治的跨越式发展,这与法治发展规划发挥的重要引领作用密不可分。
我国以规划引领法治发展,充分发挥规划的理性建构作用和目标治理功能,通过顶层设计降低和规避风险,突破内生演化的法治发展模式在利益、信息、视野等方面的局限,更加系统、深入、高效地推进法治建设。通过规划进行通盘考虑和整体部署,还能明确各方权利义务,推进各环节有序衔接,减少不必要的成本。今天,我们建设中国特色社会主义法治体系,涉及法治文化、法律制度等多方面的调整和变革,涉及法治建设与经济社会发展的良性耦合,更加需要通过各类法治发展规划进行系统部署,以实现问题导向和目标导向相统一。
习近平法治思想为制定和实施各类法治发展规划提供了行动指南。制定规划必须基于对事物内在规律的科学把握,依托尽可能充分的知识,进行适度超前预测。习近平法治思想是对党领导法治建设丰富实践和宝贵经验的科学总结,把我们党对法治建设规律的认识提升到新的高度,能够为各类法治发展规划的编制与实施提供思想、内容、方法等多方面的科学指导。在习近平法治思想科学指引下,法治发展规划必将发挥更强大的引领作用,推动全面依法治国实践依照规划所设计的“时间表”和“路线图”顺利推进,更好促进法治中国建设不断开创新局面。
(作者：马怀德，为中国政法大学校长)
